יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה קובע: קיימים קשיים מהותיים ביכולת הממשלה בגיבוש ויישום מדיניות ותכניות ארוכות טווח.

זו לא טעות זו המדיניות

יו"ר המועצה הכלכלית במשרד ראש הממשלה קובע: "קיימים קשיים מהותיים ביכולת הממשלה בגיבוש ויישום מדיניות ותכניות ארוכות טווח אשר הינם חריגים גם בהשוואה בינלאומית". את הדברים הללו לא כתבו אנשי אקדמיה או סטודנטים למדיניות ציבורית. את המשפט הלא פשוט הזה אמר, באפריל 2012  לא פחות מפרופ' יוג'ין קנדל, ראש המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה כנימוק  להארכת חוזה העסקה, בסכום כולל של כ- 3,8 מליון ש"ח של חברת היעוץ "ראנד" במטרה "לגבש תוכנית אסטרטגית אשר תציג מתווה למימוש חזון כלכלי חברתי להצבת מדינת ישראל בין המדינות המובילות בעולם ברמת חיי כלל אזרחיה תוך חמש עשרה שנים".

שנתיים מיום ההחלטה על הכנת התוכנית האסטרטגית חזר פרופ' קנדל אל חברי ועדת המכרזים של משרד ראש הממשלה ובפיו בקשה. התכנית טרם הוכנה, הבעייה אצלינו לא אצל חברת היעוץ ולכן אנחנו צריכים להאריך את החוזה איתה ולשלם לה סכום נוסף של כ- 300 אלף ש"ח כדי שתוכל להשלים את העבודה.

ואלו נימוקי הבקשה שהביא פרופ' קנדל:

א.      במסגרת הממצאים נמצא כי קיימים קשיים מהותיים ביכולת הממשלה בגיבוש ויישום מדיניות ותוכניות ארוכות טווח בממשלה אשר הינם חריגים גם בהשוואה בין לאומית. חריפות הבעייה דורשת גיבוש המלצות לטיפול בתחום זה בהקשר לתוכניות אסטרטגיות לשם הבטחת יכולת היישום של תוכניות אסטרטגיות עתידיות.

ב.      הסקירה הבין לאומית שנערכה הראתה כי גם רוב התוכניות האסטרטגיות במדינות בעולם מתמקדות בתהליכים רוחביים שדורשים שיתוף פעולה בין משרדי אשר בישראל לוקה משמעותית בחסר. לכן, נדרשת הרחבה לגבי היכולת ליצור שיתופי פעולה בין משרדיים בהקשר של תהליך גיבוש ויישום התכנון האסטרטגי.

ג.       כמו כן, ממצאי הביניים מצביעים על היעדר ביקוש ואף התנגדות מסויימת לתוכנית אסטרטגית ארוכת טווח בתוך גופי מטה ומשרדי הממשלה. למרות החשיבות המערכתית של הסתכלות ארוכת טווח, במצב הנוכחי לא קיים תמריץ לכל אחד מהמוסדות השונים בפני עצמו לקדם תהליך חשיבה אסטרטגית. לכן נדרשת בחינה נפרדת של התמריצים הנדרשים להטמעת חשיבה אסטרטגית בעבודת הממשלה.

החלטת הממשלה להקים ועדת משילות שעבודתה תערך באופן משיק ומשלים לועדת האסטרטגיה תואמת לממצאי הביניים שעלו מהתהליך ומדגישה את הצורך בהעמקה של הבחינה של התהליכים והמוסדות בממשקים בין אסטרטגיה למשילות.  

אתם מבינים את זה? אומר יו"ר הרשות הלאומית לכלכלה שמשרדי הממשלה מסרבים לשתף פעולה עם הצורך בהתווית אסטרטגיה של מדיניות כי אין להם תמריצים. וכדי לחשוב איזה תמריצים לתת להם ואיך לשכנע אותם לקחו חברת יעוץ מחו"ל ושילמו לה ארבעה מליון ש"ח.

ועברו עוד שנתיים ואני בטוח שאף אחד מכם לא ראה את הדו"ח, לא שמע על התוכנית האסטרטגית החדשה לחברה וכלכלה בישראל. זו שתביא לנו עתיד מדהים בעוד חמש עשרה שנים.

רוצים לדעת למה? בין השאר פשוט כי אין דבר יותר טוב מלהשאיר לפקידים את היכולת למסמס את המדיניות שתפקידם של הפוליטיקאים לקבוע.

לפני שנה וחצי, התחלנו בעמותת "ידיד" בפרוייקט "זו לא טעות זו המדיניות". בשלב הראשון של הפרוייקט ניתחנו את התנהלות פקידי האוצר בהליכי החקיקה בכנסת. גילינו דברים מדהימים. הסתרת מידע, מתן מידע לא מעודכן ולא מדוייק, מתן מידע חלקי ועוד ועוד. השלב השני שנעשה בשיתוף עם הקליניקה בפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה עסק ביכולת של ממשלת ישראל לדאוג לביצוע החלטותיה שלה.

במסגרת הפרוייקט רואיין, בין השאר גם מזכיר הממשלה לשעבר, עובד יחזקאל, שטען כי במצב הקיים הכוח של שפקידי הציבור שאמונים על יישום ההחלטה בפועל להפעיל שיקול דעת ולא לבצע החלטות ממשלה הוא סטטוטורי. המשמעות פשוטה. הממשלה יכולה לקבל החלטה, לקבוע מדיניות. והפקידים, הם יעשו מה שהם חושבים לנכון.

בראיון אמר יחזקאל כי לאחר שמתקבלת ההחלטה בממשלה, היא בדרך כלל אכן אינה מיושמת ולכך כמה סיבות מרכזיות: 

א. השרים מרגישים שקבלת ההחלטה היא קו הסיום הרי עברו תהליך מתיש מספיק מלכתחילה.

ב. ברמת הפקיד: הפקידים מחליטים בפועל לא ליישם את החלטות הממשלה וזה קורה כי "עם השנים

    העתקנו סמכויות ברמה סטאטוטורית של המנהיג לפקיד. במקום שהמנהיג יקבל החלטות וייעזר

    בפקידים הפקידים מקבלים את ההחלטות בפועל. דוגמא מובהקת לכך: חוק התקציב ומשרד האוצר."

ג. החלטות ממשלה רבות מתקבלות כמס שפתיים כיוון שהמנהיגים יודעים שההחלטה לא תתקבל

    בדרגים אחרים בין אם ברמת הפקידים ובין אם ברמת הרשויות האחרות כמו ביהמ"ש העליון. 

אגב, אמר יחזקאל "הפתרון שהצענו, בזמנו, בדמות הטלת סנקציות על המשרדים שלא מבצעים את המוטל עליהם בהחלטת הממשלה. התברר שזהו רעיון לא טוב. מדוע? כי זה מפחיד את פקידי המנהל יתר על המידה, ואלו שגם ככה פועלים תחת מורא יפחדו ליישם החלטות ממשלה, ולא יעשו כלום. וזה ייצור את האפקט ההפוך."

אז מה עושים?

השינוי צריך לבוא בכמה מישורים:

1. ברמת הממשל:

א. העלאת אחוז החסימה: כהן טוען שיש להעלות את אחוז החסימה.

ב. איזון בין הרשויות.

ג. חוקה שקובעת עקרונות ברורים לחיים במדינה.

2. הגדרה מחודשת של היחסים בין הממשלה לאזרחים.

צריך להכיר במציאות החדשה לפיה "תם עידן זקני השבט" והציבור הוא שמשפיע על קבלת ההחלטות.

א.      שינוי נורמטיבי: לעשות סדר ולהשיב למנהיג את הסמכויות הסטאטוטוריות שמלכתחילה היו שלו. תפקיד המנהיג לקבל החלטות ואפילו לטעות זה לגיטימי! הפקידים צריכים לשמש כעזר מקצועי בלבד.

ב.      שקיפות לציבור: שקיפות היא דבר חיובי עם זאת צריכים להיות מודעים לעובדה שהפקידים הם פרנואידים. מבקר המדינה מבצע דו"חות עח נתוני ביצוע וקיימות וועדות רבות שחוקרות את פעולת הפקידים אבל כולם מתמקדים באי הביצוע.

ג.       יש מקום לחשוב כיצד לתגמל את הפקידים שכן מבצעים תפקידם כראוי כדי ליצור תמריץ חיובי.

ד.      כל החלטת ממשלה צריכה לכלול דד ליין:  בכהונתו כמזכיר הממשלה הכניס, יחזקאל, נוהל לפיו כל החלטת ממשלה חייבת לכלול דד ליין ואם רוצים לסטות מהדד ליין שנקבע יש לקבל החלטת ממשלה נוספת וכאמור לא קל לקבל החלטות ממשלה.  השינוי לא החזיק כיוון שהשרים עסוקים מדי בשוטף עם זאת לדעתו עדיין יש מקום לקביעה שכזאת ויהיה עלינו למצוא תא הדרך לגרום לכך שהנוהל יעבוד.

ה.     אז מה עושים? ההחלטה צריכה להיות מגובה מבחינה תקציבית כך שלא תתקע אצל החשב הכללי, צריכה להיות בתוך הממשלה חו"ד משפטית שמתקפת את ההחלטה, מודל של בקרה סביב תוכנית פעולה קונקרטית ולוחות זמנים, ובנוסף ליצור תמריצים לפקידי המנהל.

וגם למזכיר הממשלה לשעבר ישראל מימון (2003-2007) היה מה להגיד.

מימון טוען כי ניתן כוח רב מידי לפקידים במשרדים השונים, כח שמאפשר להם לטרפד החלטות החלטות ממשלה שהתקבלו. לדברי מימון, העובדה שחלופי השלטון בישראל מתבצעים בתדירות גבוהה יחסית, והגורמת לחוסר רציפות שלטונית מהווה קושי משמעותי בישום ההחלטות שהתקבלו.

לטענת מימון גם לאחר קבלת החלטת הממשלה בפועל, שרים ומשרדים מתנגדים לפעול לפיה ולהעביר לטובת פרויקט פלוני את התקציב שהחלטת הממשלה מצווה עליהם להעביר.

אז מה עושים. ההצעות של מימון דומות במהותן לאלו של יחזקאל. ראשית, יש להקים גופי מעקב פנים משרדיים, בעלי אוטוריטה משמעותית וחזקה, שידאגו לאכיפתם של ההחלטות שהתקבלו. הקמת גופים אלו תוביל גם לשקיפות רבה יותר של המידע לציבור הבוחרים, שיוביל לביקורת פנימית המונעת מהביקורת הציבורית.           

גם מימון, בדומה לעובד יחזקאל, מדגיש את החשיבות שבהקפדה על עמידה בדרישות הצורניות והפרוצדורליות בתהליך הגשת החלטת הממשלה הקפדה יתרה על אלו תפחית את הסיכויים כי החלטת הממשלה לא תיושם עקב ניסוח עמום ובלתי קונקרטי, וגם יגרום לשיפור של עבודת המטה שתיעשה בתהליך הכנתן של החלטות הממשלה ובעיצובן.

יש לציין כי גם מימון וגם מר יחזקאל מסתייגים לחלוטין מהטלת סנקציות על משרדים או על בעלי תפקידים באותם משרדים עקב פגמים או ליקויים בישומם של החלטות ממשלה. "ענישה" שכזו ראוי שתוסדר בשדה המשחק הפוליטי והציבורי. מלבד זאת, הליך שכזה אינו יעיל ואינו ישים שכן הוא עולה לכדי הליך מעיין שיפוטי, ועצם הפעלתו תכלה משאבים ציבוריים יקרים ורבים מאוד.

אז מה היה לנו בסופו של דבר. יו"ר מועצה לאומית לכלכלה שמודה שממשלת ישראל לא מסוגלת להכין תוכניות ארוכות טווח (יהיו כמובן אלו שיגידו שבצבא כן), שקובע שבלי תמריצים למשרדי הממשלה הם לא יסכימו לבנות אסטרטגיה לשנים קדימה, היו לנו שני מזכירי ממשלה מנוסים ששניהם טוענים שאחד החסמים המרכזיים בקידום רפורמות והחלטות ממשלה הם פקידים שדעתם אינה נוחה מהמדיניות שנקבעה על ידי הממשלה והם עושים הכל כדי לטרפד אותה פשוט בדרך של אי עשייה.

ועוד לא דיברנו על החסמים בדמותם של היועצים המשפטיים למיניהם, את המעצורים ששמים החשבים המשרדיים שהם בעצם עובדי משרד האוצר. וכשאלו פני הדברים אז אתם באמת מתפלאים שמשרד האוצר מחזיק את כל הקלפים קרוב לחזה? אתם באמת לא מבינים איך זה שפקידים בכירים וזוטרים מזיזים מליארדי שקלים ממקום למקום בחוסר שקיפות מובהק, שרפרנטים מבינים שהם יכולים לשמוע מהשר שלהם על המדיניות אותה הוא מחליט לקדם והם פשוט עושים מה שבראש שלהם?

כל אלה יחד מביאים אותנו למסקנה אחת. בלי שינוי אמיתי בעבודת משרדי הממשלה, בלי שינוי מהותי בתפישת העולם הכוללת את תפקידי הפקידים בכירים כזוטרים, בלי היכולת לנהל את כח האדם הציבורי בצורה הטובה ביותר – בלי כל אלה, אנחנו פשוט נמשיך לחיות מיום ליום ולקטר על מר גורלינו.